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文｜洛克資本史松坡，作者｜史松坡、栗文丹
從國際經驗看，政府出資設立具有杠桿放大作用的引導基金可以推動國家創業投資行業、中小企業的迅速發展，有效引導民間資金的流向。美國、英國、以色列等國家采取政府引導基金的發展模式由來已久，不僅建立了成功的運作模式，而且在長期實踐中積累了豐富的國際經驗。
美國是一個靠金融成就世界霸權的國家，美國的創業投資有著悠久的歷史，在獨立戰爭剛剛勝利之時，美國就發展出較為系統的捕鯨業風險投資機制。
第二次工業革命期間，從美國開始大修鐵路，到卡內基建立鋼鐵帝國，到愛迪生掀起電氣革命，都有民間資本進行風險投資的推手。二十世紀初期，美國金融體系已經非常發達，洛克菲勒、范德堡、惠特尼等富有家族構成長期穩定的高凈值LP群體，“柯立芝繁榮”催生人人都有錢的大量中產階級，美國各行各業的人們都對投資抱有狂熱的態度，甚至催生了股市泡沐，引起經濟大蕭條。
兩次世界大戰后，美國金融體系經過幾番大刀闊斧的改革，哈佛大學的精英名流發起美國研究開發公司，成熟的VC、PE機構大規模出現。再到冷戰開始，政府資本介入，此時美國創業投資的土壤已經非常肥沃。
二戰后的政府引導基金模式出現的時代背景
政府引導基金出現在二戰后時期，這一時期的首要背景是世界大戰后的和平與重建。
在WW2中大發戰爭財的美國成為世界的債主，關稅與貿易總協定確立，美元世界貨幣地位確立，馬歇爾計劃援建歐洲，軍事技術轉為民用，美國的糧食、工業品、基礎設施自由流通全世界，經濟強勢發展，新成立的中小企業迎來一波小高峰。
第二個背景是國家壟斷資本主義的迅速發展。羅斯福政權加強了國家權力在國民經濟中的地位，從經濟危機后，美國國家壟斷資本主義獲得了非常迅猛的發展，并且美國的國家壟斷資本主義不是采取西歐國家對大型企業國有化的形式，而是運用國家力量，對再生產過程進行干預。
例如，美國通過財政和金融手段，以貸款和津貼等方式刺激私人投資與消費；通過大量的政府采購、軍事訂貨來刺激生產；通過對壟斷組織的優惠稅率，為私人壟斷組織創造并擴大國內外市場；通過政府財政為高等院校與知名企業提供科研經費，推動民間科技創新，以解決軍需等問題。
第三個背景，也是最重要的背景，即兩極對峙下的冷戰，冷戰對美國現代經濟與科技的塑造非常之大，美蘇爭霸橫亙于上個世紀，為全世界帶來無數科技發明與創新成果。
1957年蘇聯發射了世界第一顆人造衛星，震動了全世界。為了奪取科技和軍事優勢，美國開啟全民創新創業的浪潮，從上到下扶持各類中小企業，舉國之力推動科技創新。1958年，美國出臺《小企業投資法案》（Small Business InvestmentCompanies Act），正式開啟政府設引導基金投資創新創業的新模式，試圖提供政府出資，引導科技走向需要的方向與領域。
從SBA的設立到SBIC計劃的推出
美國顛覆性技術創新的主力是企業，特別是正在創業的小企業。美國聯邦小企業局的調查顯示，20世紀對美國和世界有過巨大貢獻的65項發明和創造，全是由小企業創造的。
1953年，美國出臺了《小企業法案》（the Small Business Act），并創辦了小企業管理局（Small Business Administration，簡稱SBA）。
SBA是美國聯邦政府設立的向小企業提供資金支持、技術援助、政府采購、緊急救助、市場開拓等全方位、專業化的服務機構，旨在為美國小企業的成長發展提供政府支持與保護。SBA的總部位于華盛頓，局長由總統親自任命，在聯邦政府各部門中享有很高的地位，不僅可以獨立制定相關政策，還可以對參與的各部門進行監督和管理，擁有強大的權限。
1958年《小企業投資法案》出臺后，美國小企業管理局SBA推出SBIC計劃，該計劃旨在“改善和刺激國民經濟，特別是小企業。通過刺激和補充私人資本與長期貸款，解決中小企業融資難問題并推動其業務增長，擴張以及現代化”。
在SBIC機制里，美國政府堅持摸索前行、讓利于民的原則，給予了小企業強大的激勵機制，SBIC里政府提供的優惠貸款規定：“對于私人資本不超過1500萬美元的SBIC，政府貸款金額與私人資本的比例為3 :1；對于更大的SBIC，比例相應降低到2:1，并且當SBIC將其可用于投資的全部資金的50%委托或進行創業投資時，每投入1美元就可從政府處獲得4美元的低息貸款。”
這一機制成效顯著，美國小企業數量劇增，計劃實施的前五年，被批準成立的SBIC達692家，管理著4.64億美元私人資本，在美國創業投資業中占絕對地位。SBIC計劃的實施也帶動了民間資本投資的熱潮，美國著名風險投資家Frank Chambers、大陸資本公司的創始人，早年就曾利用SBIC政策投資了美國微型系統公司（American Microsystems）、羅姆公司（Rolm），均取得驕人的回報。
SBIC的運作與分類
SBIC扮演著政府與市場的橋梁角色，其形式如同政府發起的母基金，采取了政府出資監督、私人投資運作的組織管理模式。
SBIC計劃的實施有五個基本要領：一是要確定合格的，有經驗的創業投資經理；二是必須募集50萬至100萬美元的私人資本；三是由SBA提供優惠貸款或融資擔保，實現將社會資本放大2~3倍的目標；四是由私人資本承擔第一風險；五是投向必須是雇用員工數小于或等于500人的企業或者凈資產價值低于600萬美元，凈稅后收入低于200萬美元的企業。
符合上述條件的個人、銀行、企業或金融機構都可以向SBA 投資部門提出申請，得到SBA的監管許可后，就可以成立一支SBIC計劃。成立后，SBIC為獨立的法人實體，控制權歸其所有者和經理，可采取合伙制或公司制的組織形式，自行制定公司的規章制度，自主決定相關投資行為，一般SBIC會以貸款、股權投資或者是股債結合的方式投資于小企業。
SBA不干預SBIC計劃的任何日常運作，只對SBIC的注冊資本、投資計劃、管理人員的資格進行審查，對SBIC的投資行為和財務狀況進行監督。
SBA為SBIC提供優惠貸款與融資擔保，配套資金一般為原私人資本總額的2-3倍。SBA也為SBIC投資后的小企業舉辦各類培訓班、研討會等活動，并和其他商業性、公益性服務機構合作，為小企業提供成長發展路上的各種服務。
SBIC有五種細分類型，美國在發展引導基金過程中，針對不同小企業的不同階段和不同風險收益情況，制定了差異化的監管資本、杠桿率、投資范圍、債務償還和收益分配規則。一般來看，SBIC計劃的類型可以分為債券SBIC（debenture SBIC）、影響力投資債券SBIC（impact investment debenture SBIC）、早期債券SBIC（early stage debenture SBIC）、參與證券SBIC（participating securities SBIC）、銀行持有的無杠桿SBIC（Bank-owned, non-leveraged SBIC）。
不同階段SBIC的創新發展
SBIC模式的美國政府引導基金雖然歷史悠久、成果斐然，但其發展歷程也并非一帆風順，在1985年和1994年前后，SBIC有過兩次大規模改革創新。
在1985年以前，SBA通常采取了向SBIC提供優惠貸款的直接出資方式。
這一時期，由于貸款融資的償還性與股權投資的長期性不匹配，許多SBIC為償還貸款而不得不在投資回報率很低時提前兌現投資，從而陷入困境。優秀的創業投資經理有限，在缺乏對管理者的激勵機制時更難以吸引，SBIC早期投資失敗經常發生，在1966年至1967年間，就有200多家SBIC公司夭折，損失數十億美元，1980年到1984年有48家SBIC被清算，金額達1.6億美元。
面臨巨大損失，SBIC改革出資方式迫在眉睫。
1985年起，美國政府為了削減財政支出，停止了對SBIC的直接資金支持，采用提供債券融資擔保的方式支持SBIC從事股權投資。1992年，美國國會頒布了《小企業股權投資促進法》，將原來政府直接提供短期貸款的方式改為政府為資本市場上發行的長期債券提供擔保的方式。
“政府擔保的這些債券不用分期償還，允許有10年的還款期限，前5年不允許變現，后5年由SBIC每半年支付一次利息，利率為10年期國債利率加上1.75%到2.25%的升水，此外，在SBA擔保的5年托管期內，SBIC還需每年向SBA支付1%的擔保費，債券到期后一次性支付本金。”（《美國SBIC融資擔保模式的實施與成效》李朝暉 ）
然而這一改革收效鮮為，20世紀80年代，美國經歷了市場利率的大幅下跌與儲蓄和貸款協會的大量倒閉。“由于債券長期利率固定且不允許提前兌換，SBIC因高債務成本和投資收益的不對稱而進入了歷史上最糟糕的階段。”
1986年到1994年間有145家SBIC進入清算，清算金額達6.32 億美元。
1994年，美國政府吸取教訓，對債券擔保進行修訂，并提出股權擔保融資的模式。
債券擔保融資修訂為允許債券隨時可以兌現，只是在最初的5 年內兌現要繳納罰金；SBIC的私人注冊資本最低要求上升到500萬美元，運用擔保債券杠桿融資額度不能超過私人資本的3倍；新的SBIC管理團隊必須具有創業的豐富經驗，申請人要通過測驗與面試，主要投資人和控股投資人在FBI通過指紋鑒定等。
而股權擔保融資采取了參與型證券的方式，由SBA以有限合伙人股份、優先股和根據盈利支付債券三種形式購買或擔保SBIC發行的參與式證券使SBIC 獲得最高2倍于私人繳付資金的杠桿資金。該模式要求私人資本最低注冊要求為1000萬美元。SBIC必須最遲在15年內以相當于包括其初始發行價格和累積優先支付在內的金額贖回，在累積盈利前，SBIC可延遲對SBA的優先支付，直到其累積獲取利潤。在利潤分配上，SBIC和SBA的具體分割比率按照私人資本杠桿比例確定，SBA分享SBIC8%～10%的凈利潤。
隨著政策的不斷完善、政府對小企業監管力度的加大，美國政府引導基金不斷發展，繼續帶動經濟進步與創業創新。
SBIC在創業創新中發揮的作用
SBIC對美國小企業發展、創新創業、產業集群發揮了重要作用，對美國保持全球科技領先地位更是具有無與倫比的重要性。
SBIC計劃里一直含有對創業投資經理的要求，在申請條例里就包括“管理人員必須至少在相類似的投資公司、相應的職位有5年以上的工作精力；一般的工作人員有2年以上相應的工作經驗。”1994年以后，對管理隊伍相關知識、經驗和能力的審查愈加嚴格，出現面試機制。幾十年來，這一條例為美國民間資本培養了大批有經驗的創業投資基金管理人，改變了今后美國創業投資的經營模式。
SBIC融資扶持了微軟（Microsoft）、英特爾（Intel）、蘋果（Apple）等眾多國際知名企業，并且催生了一批以硅谷為代表的高新技術園區。
如今的蘋果公司市值已經超越許多國家的GDP，但早期的蘋果公司也曾遇到過無人問津的挫折。在第一代蘋果問世時，AppleⅠ銷路并不通暢。蘋果公司創始人喬布斯和沃茲研發出性能、外觀、品質更優越的AppleⅡ，但第二代的批量生產需要龐大的資金，在喬布斯等人一籌莫展之際，SBIC為這個有著巨大潛力的初創公司提供了幫助，風險投資人麥克·馬庫拉協助喬布斯做了商業計劃書，以此申請美國政府的幫助，美洲銀行為他們提供了25萬美元的貸款，助力AppleⅡ的研發。AppleⅡ問世三年后，蘋果公司成功上市，這才有了后來“世界上最賺錢的公司”。
美國著名的聯邦快遞公司也曾深受SBIC的庇護，弗雷德·史密斯在創辦聯邦快遞之際正值第三次工業革命，快遞業務有很大的市場和商機，但這項事業需要巨額投入，前期盈利也很微薄。弗雷德·史密斯將自己的全部財產850萬美元投入其中，但自有資金遠遠不夠。SBIC計劃中小企業特有貸款項目“504貸款”，以4％的貸款利率和10％的首付款優惠，對聯邦快遞籌集資金起到關鍵作用。弗雷德·史密斯依靠此政策籌措了9600萬美元。如今的聯邦快遞成為有超過14萬名員工、服務于220個國家及地區、擁有六百多架飛機的大企業，SBIC早期的幫助功不可沒。
2008年經融危機之后，美國民間私募基金對風險投資愈加謹慎，于是更多小企業采用SBIC的模式進行融資。2009年和2010年，美國頒布了《美國復蘇與再投資法案》與《美國小企業就業法案》。2011年，奧巴馬政府頒布“創業美國”（Start-Up America Initiative）新政。政府增加SBIC創新基金的財政預算，以此作為杠桿擔保資金，撬動民間資本投向早期創新項目。拜登政府曾承諾延續奧巴馬時代重視科研創新投入的戰略，除了近兩年千億美元投入國家科學基金會、國立衛生研究院、能源部……的研發，還計劃設立設立小企業創新研究計劃（SBIR）的升級版“美國種子基金”。
到了今天，SBA對小企業的扶持制度已經非常完善，在貸款優惠一欄有COVID-19救濟方案、7(a)貸款、504筆貸款、小額貸款四種選擇；在災害援助一欄有物理損壞貸款、困難緩解援助、經濟傷害災難貸款、軍事預備役貸款；在贈款一欄有州貿易擴展計劃(STEP)、社區組織贈款的選擇；在聯邦政府援助一欄有簽約援助項目、小弱企業項目、女性小企業承包項目、退伍軍人援助項目、8(a)業務發展項目、SBA導師保護項目、合資企業、7(j)管理和技術援助項目、欠發達地區項目、自然資源銷售援助項目。
2022年以來，截至6月底，SBIC申請的項目已經有299家，總投入資金210億美元，投入資金已經超過去年總額，SBIC的發展與成就早已有目共睹，SBIC的投資模式推廣全球，成為世界各國紛紛效仿的典范。
新冠疫情期間對小企業的援助
在SBIC計劃中，SBA對投資后小企業的發展保護也是不可或缺的一部分。2020年以來，新冠疫情對全世界的中小企業都造成了很大的傷害，而SBA實行的小企業援助措施，為美國眾多水深火熱中的小企業施以雪中送炭的援手。
在新冠疫情開始蔓延之時，SBA在官網迅速開設了新冠病毒相關救助信息專欄，為小企業提供應對疫情的信息服務，大幅度降低小企業信息搜尋的成本。美國聯邦政府出臺《冠狀病毒援助，救濟和經濟安全法案》（CARES法案）后，SBA官網設立冠狀病毒救濟措施專欄，詳細介紹美國對小企業的財政救濟計劃，并設置了對應的小企業申請窗口。
疫情兩年疊加經濟衰退，SBA針對不同行業還設置了餐館振興基金、工資保護計劃、COVID經濟傷害災難貸款、關閉場館經營者贈款等不同救助措施，幫助小企業度過困難時期。
SBA行政長官古茲曼在今年5月發表的聲明里說道，“小企業管理局（SBA）為小企業帶來了變革，為600多萬企業家提供了4500多億美元的關鍵恢復資金，幫助他們生存、重新開業，并在面臨嚴峻挑戰的情況下再次繁榮。”SBA提供的眾多援助，使得美國小企業在這一全球性的危機中，依然擁有希望與前景。
