2020年10月30日，由中國投資協(xié)會、中國建設(shè)工程造價管理協(xié)會主辦，國信招標集團股份有限公司、中國采購與招標網(wǎng)協(xié)辦的“2020中國新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資研討會”中央財經(jīng)大學政信研究院研究員 副院長、政信經(jīng)濟學專家、政府戰(zhàn)略咨詢顧問、項目全過程融資招商專家陳功應(yīng)邀參加主講“兩新一重”建設(shè)資金從哪里來？
2020年政府工作報告部署今年發(fā)展主要目標和下一階段工作時，提出擴大有效投資，并首次提出重點支持既促消費惠民生又調(diào)結(jié)構(gòu)增后勁的“兩新一重”建設(shè)。“兩新一重”建設(shè)，即加強新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，加強交通、水利等重大工程建設(shè)。
“穩(wěn)投資”是“六穩(wěn)”中“以穩(wěn)應(yīng)變”的重要一招，也是“六保”中保基本民生、保市場主體的成效體現(xiàn)。作為實施擴大內(nèi)需的重要一翼，擴大有效投資迎來系列重磅舉措，包括資金支持、項目推進、配套舉措等都在持續(xù)加碼，“兩新一重”成為扶持重點。
5月28日下午，國務(wù)院總理李克強出席記者會并回答中外記者提問時強調(diào)，我們投資的重點是“兩新一重”，就是新型基礎(chǔ)設(shè)施、新型城鎮(zhèn)化和涉及國計民生的重大項目，而且要用改革的辦法，用這些資金來撬動社會資金的投入。項目要有效益、有回報，要經(jīng)過科學論證，按規(guī)律辦事，不留后遺癥。
無論是培育新動能，創(chuàng)造新供給，還是惠民生、促消費，都需要保持一定的投資規(guī)模。目前來看，擴大投資仍然是現(xiàn)階段保持經(jīng)濟增長活力的主要抓手，要實現(xiàn)穩(wěn)增長目標，就必須發(fā)揮投資的關(guān)鍵作用。
政府工作報告指出，今年擬安排地方政府專項債券3.75萬億元，比去年增加1.6萬億元，提高專項債券可用作項目資本金的比例，中央預(yù)算內(nèi)投資安排6000億元。重點支持既促消費惠民生又調(diào)結(jié)構(gòu)增后勁的“兩新一重”建設(shè)。
在全國兩會首場“部長通道”上，國家發(fā)展改革委主任何立峰表示，中國目前還是世界上最大的發(fā)展中國家，投資對于促進經(jīng)濟社會發(fā)展至為重要。今年疫情突如其來，給經(jīng)濟社會各個方面都造成了比較大的沖擊，也暴露出存在的許多短板弱項，需要繼續(xù)通過加大投資力度，盡快予以彌補。今年的投資工作，意義非常重大，不同尋常。
何立峰指出，按照政府工作報告，中央預(yù)算內(nèi)投資6000億元，比去年多224億元；地方政府專項債券3.75萬億元，比去年增加1.6萬億元；另外還有抗疫特別國債1萬億元，當中一部分也要通過轉(zhuǎn)給地方用于相關(guān)的補短板強弱項投資。加起來，整個中央層面籌集的資金超過5萬億元，其中新增2萬多億元。最主要的是通過政府作為，帶動和激發(fā)社會資本跟進，從而形成市場配置資源起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的有機融合。
基礎(chǔ)設(shè)施的投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、不可分割、不可貿(mào)易，因此其投資主體多是政府部門。如今，多地重大投資項目開復工不斷提速，各地關(guān)于擴大有效投資的新政也在密集發(fā)布。例如，湖北省政府發(fā)布《關(guān)于加快推進重大項目建設(shè)著力擴大有效投資的若干意見》，為擴大有效投資提供全鏈條服務(wù)。此前，上海發(fā)布《上海市擴大有效投資穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》，在擴大有效投資等方面提出20項舉措。
投資一頭連著需求、一頭連著供給。投資的帶動性強、關(guān)聯(lián)度高，不僅是消費的重要變量，也是供給的重要內(nèi)容，對于穩(wěn)定經(jīng)濟運行和激發(fā)內(nèi)生動力、促進轉(zhuǎn)型升級都具有重要意義。
項目推進的關(guān)鍵
“兩新一重”項目投資規(guī)模大，投資周期長，需要打通多種融資渠道，擴大有效投資。
支持“兩新一重”建設(shè)，一要科學論證，提高資金投放的精準度；二要健全市場化投融資機制，支持民間資本平等參與其中，確保投資能夠持續(xù)發(fā)揮效益。
認真審視新基建的投資特點和投資機會，統(tǒng)籌謀劃新基建的實施路徑，做好新基建的頂層設(shè)計，還要做好立項和規(guī)劃。
即使在盡量降低地方政府直接投資比例的情況下，新基建帶來的對地方財力的壓力也是不容小覷的。城鎮(zhèn)化經(jīng)過多年的快速發(fā)展，大部分地方的財力已被嚴重透支。無論是平臺融資、專項債，還是PPP，花的都是未來的錢，但一個地區(qū)未來到底有多少財力，還能騰退出多少資金用于新基建，這個問題一直沒有明確的答案。PPP項目實施過程中，要求對地方財政承受能力進行評估，但這種評估過于狹隘，且流于形式，無法從本質(zhì)上解決區(qū)域發(fā)展問題，因此需要針對地方未來可用財力進行綜合評估，降低投資的盲目性。
十四五時期是加快我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時期，在經(jīng)濟承壓背景下，“兩新一重”成為穩(wěn)增長促創(chuàng)新以及實施“雙循環(huán)”戰(zhàn)略的重要抓手。在當前地方財政收支平衡壓力增大情況下，“錢從哪里來”是亟需解決的問題。8月份以來，監(jiān)管部門連續(xù)發(fā)布REITs、縣城城鎮(zhèn)化專項企業(yè)債、信貸支持等多個文件，也旨在解決“兩新一重”項目建設(shè)資金問題。
受經(jīng)濟下行、減稅降費等影響，地方財政收支平衡壓力不斷加大。而“兩新一重”項目投資規(guī)模大，投資周期長，如何為“兩新一重”項目提供有效的資金支持和配套融資是關(guān)鍵問題。今年以來，系列財政、貨幣及資金支持政策為“兩新一重”項目融資保駕護航。
對于地方政府來說，需要構(gòu)建政府、企業(yè)、社會力量共同合作的多元化投融資體系來支撐“兩新一重”建設(shè)項目有效推進。一是財政資金及政府融資資金，積極爭取并統(tǒng)籌利用好地方政府財政資金、直達市縣的新增財政赤字規(guī)模和抗疫特別國債等財政資金，同時充分發(fā)揮地方政府專項債券的撬動和牽引作用。二是拓展社會資金渠道，構(gòu)建市場化投融資體制，規(guī)范推進PPP模式，積極探索平臺公司多元化、市場化融資模式。
對于地方政府來說，做好“兩新一重”的頂層設(shè)計尤為重要，關(guān)鍵之一就是要做好投融資規(guī)劃，重點解決“投什么項目？誰來投？資金從哪里來？資金如何回收？”等問題。
地方政府需要綜合考慮發(fā)展需求、資金保障、財務(wù)平衡及收益狀況、實施難度等，本著“缺什么補什么”的原則，精準施策，分階段、有步驟地滾動謀劃“兩新一重”項目，嚴格論證，做到區(qū)域內(nèi)項目之間的匹配協(xié)同，避免重復建設(shè)、無序建設(shè)、過度建設(shè)，提高投資精準性和有效性。同時，地方政府應(yīng)著眼釋放政府投資乘數(shù)效應(yīng)，科學謀劃一批具備一定市場化運作條件的準公益性項目；探索通過盤活存量資產(chǎn)、挖掘土地潛在價值等方式，推動公益性、準公益性與其他有經(jīng)濟效益的建設(shè)內(nèi)容合理搭配，謀劃一批現(xiàn)金流健康的經(jīng)營性項目。
地方政府有限財力無法支撐起規(guī)模龐大的“兩新一重”項目建設(shè)投資，因此，地方政府需要充分調(diào)動社會資本的投資積極性和參與度，有效平衡政府與市場的關(guān)系，發(fā)揮優(yōu)勢互補效應(yīng)。對于具有一定收益性項目，通過PPP、平臺公司投資建設(shè)等模式來實施。投資邊界的有效劃分，政府和企業(yè)才能做到“有所為，有所不為”。同時要加快平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、增強造血功能、提升信用級別及市場化融資能力。
在融資環(huán)境結(jié)構(gòu)性寬松的背景下，如何更加有效的提高融資規(guī)模、降低融資成本是需要考慮的問題。地方政府應(yīng)提前做好投融資規(guī)劃，通盤考慮投資項目，合理利用各種投融資模式。地方政府專項債、PPP、平臺公司市場化融資各有不同的特點優(yōu)勢，他們不是非此即彼的關(guān)系，是可以相互融合相互補充的。在各自適用領(lǐng)域，可選擇對應(yīng)的融資模式，而在交叉重疊范圍內(nèi)，除單獨使用一種融資模式外，還可以考慮綜合運用“專項債平臺市場化融資”、“專項債 PPP”等模式。
資金如何收回是政府、平臺公司、社會資本、債權(quán)人等各方都關(guān)注的核心問題。建議地方政府加強項目全生命周期的規(guī)劃和管理。一是在項目前期要挖掘、規(guī)劃、構(gòu)造項目經(jīng)營收入，明確未來償債資金來源或收益來源。二是要積極探索“存量帶動增量”的滾動發(fā)展模式，比如REITs，保障存量資產(chǎn)有效運營的前提下，回收資金可繼續(xù)用于新的基建項目投資，形成良好的投資循環(huán)。
作為我們中央財經(jīng)大學政信研究院，我們一直圍繞橫向為國家部委做好重大課題服務(wù)，縱向為地方政府做好“新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”、“新型城鎮(zhèn)化”、“鄉(xiāng)村振興”、“十四五規(guī)劃”等服務(wù)，同時長期為地方的重大項目投融資實操落地、新型債務(wù)化解等綜合振興金融策劃研究。
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