2016年，?？诤J島。圖/視覺(jué)中國(guó)
海南拆島困局：圍填海整改拉鋸戰(zhàn)
本刊記者/黃孝光
備受關(guān)注的海南圍填海整改，正進(jìn)入膠著和博弈階段。
一批由填海所造的海島大限將近。2020年10月19日，海南省發(fā)布《海南省貫徹落實(shí)中央第三生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組督察報(bào)告整改方案》（簡(jiǎn)稱(chēng)《整改方案》）。在整改清單中，對(duì)萬(wàn)寧日月灣月島項(xiàng)目、?？谌缫鈲u項(xiàng)目、?？诤J島項(xiàng)目等9個(gè)圍填海項(xiàng)目，規(guī)定了詳細(xì)的整改措施以及整改期限。
《整改方案》要求?？诤J島于2021年8月底前完成拆除；要求萬(wàn)寧日月灣的月島填海項(xiàng)目于2022年5月底前完成拆除；要求鳳凰島二號(hào)人工島島體除郵輪母港碼頭功能外的填海陸域于2022年底前完成拆除。
拆島源于眼下海南正在進(jìn)行的圍填海專(zhuān)項(xiàng)整改，這是一場(chǎng)從中央到地方的整治行動(dòng)。2017年，中央第四環(huán)境保護(hù)督察組對(duì)海南省開(kāi)展環(huán)境保護(hù)督察，兩年后，中央第三生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組對(duì)海南省開(kāi)展第二輪生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，措辭嚴(yán)厲地批評(píng)了海南第一輪整改的表現(xiàn)。壓力之下，去年10月，海南省針對(duì)督察反饋意見(jiàn)公布第二輪整改方案，制定“一島一策”整改方案。
2021年春節(jié)未過(guò)，?？跒澈J島上的工人已忙碌起來(lái)。他們接到的任務(wù)，是在今年8月之前，將這個(gè)面積逾30萬(wàn)平方米的人工島徹底拆除。但拆島遭到了葫蘆島開(kāi)發(fā)商的強(qiáng)烈抵制，2020年11月20日，開(kāi)發(fā)商中匯宏基公司方面向海口市委、市政府發(fā)函，請(qǐng)求立即協(xié)助停止拆除葫蘆島。“將土地賣(mài)給我們是法律行為，拆除是政府的行政行為，而非法律行為。這種情況下，能不能拆？合不合法？”接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)，中匯宏基公司的負(fù)責(zé)人王念晴提出質(zhì)疑。據(jù)她提供的函件信息顯示，一天之前，開(kāi)發(fā)商和政府還在就解除《土地出讓合同》事宜進(jìn)行談判，第二天，拆島的重型機(jī)械便悄然開(kāi)進(jìn)了葫蘆島。
“拆島”爭(zhēng)議，使新一輪的整改局勢(shì)依然不明朗。一名海南省原環(huán)保部門(mén)官員對(duì)《中國(guó)新聞周刊》坦言，這一輪整改的難度或挑戰(zhàn)體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是如何做到科學(xué)決策，避免個(gè)人意志的干擾；二是如何做到依法整改，保護(hù)相關(guān)企業(yè)的合法權(quán)益；三是對(duì)待歷史遺留問(wèn)題，如何做到堅(jiān)持實(shí)事求是，避免新形勢(shì)下的官僚主義和形式主義。
整改方案突然加碼
阿林是從汕頭來(lái)的打樁船員，他的團(tuán)隊(duì)于去年10月對(duì)接了葫蘆島拆除工程。“2019年政府拆了葫蘆島的施工便道，現(xiàn)在只能走水路。我們負(fù)責(zé)打樁，建臨時(shí)碼頭，方便船只靠岸運(yùn)輸廢料。”阿林告訴《中國(guó)新聞周刊》，工人們自正月初三復(fù)工，“先把島四周的混凝土護(hù)岸拆掉，然后再挖泥，敲巨石。”葫蘆島所在海域周邊被藍(lán)色圍欄擋住，站在高處俯瞰，該島的“葫蘆”輪廓清晰可見(jiàn)，島上有數(shù)臺(tái)挖掘機(jī)正在作業(yè)。
葫蘆島是海口市土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的填海項(xiàng)目，用地規(guī)劃性質(zhì)為旅游度假用地。2008年，?？谑刑岢鲈诤？跒硸|部淺灘進(jìn)行填海造島，建設(shè)一個(gè)以七星級(jí)燈塔酒店為主，包含產(chǎn)權(quán)式酒店、免稅購(gòu)物中心、國(guó)際游艇俱樂(lè)部、國(guó)際會(huì)議中心、世界貿(mào)易中心在內(nèi)的綜合體。據(jù)《2012年?？谑型七M(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任書(shū)》介紹，燈塔酒店建筑高度108層440米，有望成為海南省乃至整個(gè)東南亞的新地標(biāo)，計(jì)劃于2014年12月竣工。
公開(kāi)信息顯示，第一輪中央環(huán)保督察后，?？趯?duì)葫蘆島采取的主要生態(tài)整治動(dòng)作是拆除施工便道。海口于2018年6月底完成對(duì)施工便道的拆除，拆除土石方量約14萬(wàn)立方米，航道疏浚約44萬(wàn)立方米。當(dāng)年年底，?？谙嚓P(guān)部門(mén)完成該項(xiàng)目海洋保護(hù)與生態(tài)修復(fù)方案的編制工作。
王念晴向《中國(guó)新聞周刊》表示，第一輪環(huán)保督察后，當(dāng)時(shí)中匯宏基公司的控股股東中科建設(shè)開(kāi)發(fā)總公司（下稱(chēng)中科建設(shè)公司）向海口市政府提出了一個(gè)改葫蘆島為“學(xué)術(shù)島”的方案。“中科建設(shè)公司隸屬于中科院，他們想在這兒建個(gè)學(xué)術(shù)孵化基地，未料2019年中科建設(shè)公司遭遇破產(chǎn)重組，無(wú)暇跟進(jìn)了，這個(gè)提議便擱置下來(lái)”。
中科建設(shè)公司遭遇破產(chǎn)重組之時(shí)，葫蘆島項(xiàng)目迎來(lái)第二輪中央環(huán)保督察，繼而成為整改最徹底的項(xiàng)目。至于拆除葫蘆島的原因，王念晴表示她未曾收到明確的解釋。2020年10月14日，?？谑猩鷳B(tài)環(huán)境局發(fā)布《關(guān)于擬批準(zhǔn)?？谑泻J島項(xiàng)目重點(diǎn)整治工程環(huán)境影響報(bào)告書(shū)》，提到為消除對(duì)周邊海洋環(huán)境造成的負(fù)面影響，改善?？跒辰兜暮Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境，葫蘆島項(xiàng)目將被全面拆除。
與葫蘆島類(lèi)似，三亞鳳凰島項(xiàng)目的整改方案，同樣經(jīng)歷了從開(kāi)展生態(tài)修復(fù)到拆除部分島體的加碼升級(jí)。2017年12月23日，中央第四環(huán)境保護(hù)督察組向海南省反饋督察情況時(shí)提到：“三亞市鳳凰島填海項(xiàng)目以國(guó)際客運(yùn)港和郵輪港名義取得海域使用權(quán)，但實(shí)際主要用于房地產(chǎn)和酒店開(kāi)發(fā)。由于填島造成水流變化，三亞灣西部岸線遭到侵蝕，為修復(fù)岸灘不得不斥巨資對(duì)三亞灣進(jìn)行人工補(bǔ)沙。”
第一輪環(huán)保督察之后，海南對(duì)督察意見(jiàn)反饋的問(wèn)題項(xiàng)目實(shí)施“雙暫停”——在建項(xiàng)目暫停建設(shè)；房地產(chǎn)項(xiàng)目暫停銷(xiāo)售和宣傳，酒店、餐飲、旅游、娛樂(lè)等經(jīng)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目暫停營(yíng)業(yè)。三亞市鳳凰島項(xiàng)目即在“雙暫停”之列。2018年2月12日，歷經(jīng)37天的整改，三亞鳳凰島解除“雙暫停”禁令，恢復(fù)經(jīng)營(yíng)和建設(shè)。海南省環(huán)境保護(hù)督察整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組要求鳳凰島項(xiàng)目后續(xù)進(jìn)一步完善有關(guān)規(guī)劃和具體項(xiàng)目手續(xù)。
有評(píng)論指出，被中央環(huán)保督察組指出的問(wèn)題項(xiàng)目，海南是區(qū)別來(lái)對(duì)待的：對(duì)未批先建、沒(méi)有取得相關(guān)合法手續(xù)的一律拆除、遷建，比如拆除三亞小洲島度假酒店項(xiàng)目并作生態(tài)恢復(fù)；對(duì)審批手續(xù)齊全、合法合規(guī)的，整改后根據(jù)實(shí)際情況恢復(fù)經(jīng)營(yíng)和建設(shè)，比如三亞鳳凰島。這則評(píng)論認(rèn)為，海南對(duì)鳳凰島的處理，給其他正在整改中的人工島指出了一條明路：“只要在保護(hù)、恢復(fù)生態(tài)的前提下，完善合法齊全的手續(xù)，停工的人工島還是有可能恢復(fù)正常施工的。” 彼時(shí)海南省有關(guān)方面亦對(duì)外強(qiáng)調(diào)整改要防止簡(jiǎn)單地“一關(guān)了之”“一停了之”“一拆了之”。
然而第二輪中央環(huán)保督察之后，多個(gè)項(xiàng)目的整改方案開(kāi)始升級(jí)加碼。?？诤J島被要求全面拆除，萬(wàn)寧日月島被要求拆除月島，鳳凰島二島則僅保留國(guó)際郵輪母港碼頭，拆除其余部分。整改方案的升級(jí)，與中央環(huán)保督察組不滿(mǎn)意海南省第一輪整改的表現(xiàn)密切相關(guān)。前述《整改方案》提到，“第一輪環(huán)保督察反饋的9個(gè)項(xiàng)目中，3個(gè)整改不嚴(yán)不實(shí)，澄邁盈濱半島等個(gè)別圍填海項(xiàng)目甚至繼續(xù)違法違規(guī)建設(shè)，大面積損毀紅樹(shù)林。”
鳳凰島的第一輪整改被指大打折扣。《整改方案》提到，三亞市本應(yīng)于2018年年底前完成三亞市鳳凰島填海項(xiàng)目區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果開(kāi)展生態(tài)修復(fù)，但該市僅依據(jù)2012年海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告而非新的評(píng)估意見(jiàn)開(kāi)展修復(fù)。
與第一輪整改相比，新一輪方案一大特征便是增加了“拆島”這樣前所未有的嚴(yán)厲措施。2020年7月6日，?？谑腥栽诠菊{(diào)整葫蘆島規(guī)劃，對(duì)葫蘆島原批準(zhǔn)控規(guī)圖則進(jìn)行修改，去除商品住宅建設(shè)等內(nèi)容，但整改內(nèi)容顯示葫蘆島依然有待進(jìn)一步建設(shè)。但10天后，7月16日，海南省生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的一份函件明確指出：?？谑泻J島項(xiàng)目予以全面拆除。
一位曾供職于海南省生態(tài)環(huán)境廳的官員向《中國(guó)新聞周刊》透露，整改升級(jí)直接緣由來(lái)自生態(tài)環(huán)境部的一次督導(dǎo)。“第一輪督察之后形成的整改方案，沒(méi)有一個(gè)地方提到要拆島；2019年第二輪督察過(guò)程中、督查結(jié)束后反饋的時(shí)候，也都沒(méi)有提到要拆島，當(dāng)時(shí)提的初步意見(jiàn)，基本就是上一輪的措施要繼續(xù)完善。”據(jù)這名官員了解，“后來(lái)中央部委相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)來(lái)海南，點(diǎn)名了鳳凰島、葫蘆島和萬(wàn)寧的日月島，三個(gè)島都是要拆的。”對(duì)葫蘆島等多個(gè)島嶼作出拆除的整改意見(jiàn)，基于何種考慮？《中國(guó)新聞周刊》就此向生態(tài)環(huán)境部去函咨詢(xún)，截至發(fā)稿尚未收到回復(fù)。
2月19日，位于海口灣的葫蘆島正在動(dòng)拆中。攝影/本刊記者 黃孝光
拆島背后的利益紛爭(zhēng)
早些年，葫蘆島項(xiàng)目在爭(zhēng)議聲中推進(jìn)。海南時(shí)評(píng)人矢弓告訴《中國(guó)新聞周刊》，因?yàn)樘顛u將破壞?？谌f(wàn)綠園的海景，民間頗多反對(duì)聲音，他亦曾公開(kāi)發(fā)文反對(duì)填海造島。不過(guò)，葫蘆島項(xiàng)目于2009年10月取得海域使用權(quán)證，2010年開(kāi)工，一年之后便填海完成。2012年4月27日，中匯宏基公司受讓葫蘆島30.6萬(wàn)平方米的國(guó)有土地使用權(quán)，使用年限為40年，成交價(jià)為10.89億元。
但此后至今，葫蘆島的燈塔酒店項(xiàng)目從未取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展，足足爛尾了8年。葫蘆島上一直荒無(wú)人煙，一位曾到葫蘆島釣魚(yú)的?？谑忻窀嬖V《中國(guó)新聞周刊》，島上雜草叢生，除了工程建設(shè)指揮部的臨時(shí)房屋外，別無(wú)其他建筑。
明星項(xiàng)目緣何擱淺多年？此前有媒體報(bào)道，其原因在于開(kāi)發(fā)商資金實(shí)力不足。2017年4月27日，?？谑袊?guó)土資源局發(fā)布了一則土地出讓金催繳通知書(shū)，催繳對(duì)象正是中匯宏基公司，催繳金額是該公司領(lǐng)到燈塔酒店項(xiàng)目第一期土地證后，未繳清的5.295億元土地款及相應(yīng)違約金。然而《中國(guó)新聞周刊》調(diào)查發(fā)現(xiàn)，巨額欠繳金額背后埋藏著開(kāi)發(fā)商和國(guó)土部門(mén)曠日持久的利益糾葛，從一開(kāi)始便將葫蘆島項(xiàng)目拖入了泥潭。
“我起初是去做填海工程的，填好以后?？谑型恋貎?chǔ)備整理中心（下稱(chēng)?？谑型羶?chǔ)中心）來(lái)收購(gòu)。收購(gòu)以后，我們又把填海土地買(mǎi)下來(lái)開(kāi)發(fā)。”中匯宏基公司負(fù)責(zé)人王念晴向《中國(guó)新聞周刊》表示，中匯宏基公司不僅是葫蘆島土地的使用權(quán)受讓人，同時(shí)也是葫蘆島一級(jí)開(kāi)發(fā)的實(shí)施方和費(fèi)用的墊付方；接手葫蘆島項(xiàng)目過(guò)程中，中匯宏基公司和海口市土儲(chǔ)中心以“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”為原則進(jìn)行合作，并約定由政府先行支付土地開(kāi)發(fā)成本后，再由企業(yè)支付土地出讓金。
《中國(guó)新聞周刊》獲取的相關(guān)材料顯示，2012年前后，海口市土儲(chǔ)中心和中匯宏基公司在一級(jí)開(kāi)發(fā)成本核算上產(chǎn)生爭(zhēng)議，為此，2013年雙方就土地出讓金繳交等事宜簽訂協(xié)議：市土儲(chǔ)中心向中匯宏基公司支付部分一級(jí)開(kāi)發(fā)費(fèi)用約4.14億元，中匯宏基公司隨后支付土地出讓金的50％，即5.295億元；中匯宏基公司領(lǐng)取第一期土地證后三個(gè)月內(nèi)，繳清剩余5.295億元的土地出讓金。當(dāng)年12月，市土儲(chǔ)中心和中匯宏基公司分別完成4.14億元和5.295億元款項(xiàng)的支付。2014年3月，中匯宏基公司領(lǐng)取了葫蘆島一半面積的土地證，此后在?？谑袊?guó)土資源局（?？谑型羶?chǔ)中心上級(jí)單位）的多番催繳下，于2017年12月繳清剩余的5.295億元土地出讓金。
被催繳土地出讓金的同時(shí)，中匯宏基公司也在持續(xù)催促?？谑型羶?chǔ)中心給付土地一級(jí)開(kāi)發(fā)剩余費(fèi)用。此后雙方陷入纏訴，2018年11月，中匯宏基公司向海南省高院起訴?？谑型恋貎?chǔ)備整理中心，請(qǐng)求判決后者向其支付葫蘆島開(kāi)發(fā)相關(guān)的4項(xiàng)費(fèi)用，合計(jì)約8.9億元。2019年12月，?？谑凶匀毁Y源和規(guī)劃局（原?？谑袊?guó)土資源局）反訴中匯宏基公司，要求其支付逾期繳納土地出讓金產(chǎn)生的違約金6.89億元。
直到2016年，燈塔酒店項(xiàng)目依然被海南省發(fā)改委列入海南省年度重點(diǎn)項(xiàng)目投資計(jì)劃。未料第二年，該項(xiàng)目即遭遇環(huán)保督察。“10年前我是強(qiáng)烈反對(duì)在?？跒程詈Ｔ鞃u的，但是10年后看到這座島要挖掉的消息，心中還是悵然若失。畢竟這一填一挖，損失的都是老百姓的錢(qián)。”矢弓撰文評(píng)論稱(chēng)。
拆島需要支付巨額的施工成本和企業(yè)賠償。海口市發(fā)改委相關(guān)文件提到，拆除已建葫蘆島的水工建筑物及形成的陸域，項(xiàng)目估算總投資約為2.27億元。鳳凰島項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)任人則向《中國(guó)新聞周刊》表示：“我聽(tīng)說(shuō)拆鳳凰島要花13個(gè)億，賠償企業(yè)損失則至少50億以上。”
“圍填海要花錢(qián)，現(xiàn)在去拆更要花錢(qián)。過(guò)程中經(jīng)濟(jì)利益權(quán)益怎么保護(hù)，需不需要依法依規(guī)去補(bǔ)償，補(bǔ)償按什么標(biāo)準(zhǔn)，最后損失誰(shuí)來(lái)承擔(dān)，這些問(wèn)題現(xiàn)在都還沒(méi)有答案。”前述受訪海南官員強(qiáng)調(diào)，保護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益，是當(dāng)前整改面臨的另一大難題。
“限期拆除，再做論證”
審批手續(xù)相對(duì)齊全的葫蘆島及鳳凰島項(xiàng)目公司，均于《整改方案》公布次月提出異議。
中國(guó)科學(xué)院下屬?lài)?guó)企中科建設(shè)開(kāi)發(fā)總公司（下稱(chēng)中科建設(shè)公司）是中匯宏基公司的控股股東，2020年11月20日，已進(jìn)入破產(chǎn)重整程序的中科建設(shè)公司管理人向?？谑形⑹姓l(fā)函，請(qǐng)求立即協(xié)助停止拆除葫蘆島。
海口市自然資源和規(guī)劃局（下稱(chēng)?？谑凶砸?guī)局）于2020年10月16日作出《解除土地出讓合同事先告知書(shū)》?！陡嬷獣?shū)》中提到，葫蘆島填海項(xiàng)目影響水體交換，使周邊海域水質(zhì)出現(xiàn)下降，對(duì)周邊海洋生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。管理人回應(yīng)稱(chēng)，這一認(rèn)定并無(wú)證據(jù)，自規(guī)局亦未提供相關(guān)證明文件；即便葫蘆島對(duì)環(huán)境造成一定影響，也遠(yuǎn)未到拆除的嚴(yán)重程度。“從《整改方案》看，并非所有的人工島均通過(guò)采取拆除島嶼、解除《土地出讓合同》的方式來(lái)解決。如海口明珠島、如意島，是采取調(diào)整規(guī)劃、生態(tài)修復(fù)工程等予以整治。”對(duì)比之下，管理人認(rèn)為葫蘆島不具備拆除的必要性。
鳳凰島項(xiàng)目的持有者三亞鳳凰島國(guó)際郵輪港發(fā)展有限公司（下稱(chēng)郵輪港公司），亦對(duì)拆島的合法性提出質(zhì)疑。“從行政法上講，對(duì)已竣工填海工程的全部或局部拆除，屬于極為嚴(yán)重的行政處罰行為。根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》，對(duì)海洋工程可以采取拆除或者恢復(fù)原狀的行政處罰的情形，僅限于三種：項(xiàng)目未經(jīng)環(huán)評(píng)或環(huán)評(píng)文件未經(jīng)批準(zhǔn)的，造成領(lǐng)?；c(diǎn)及其周?chē)h(huán)境被侵蝕、淤積或者損害的，以及在海洋自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)的。”郵輪港公司的一名法務(wù)向《中國(guó)新聞周刊》表示：“令人困惑的是，如果依法行政，拆鳳凰島適用哪種違法情形？”
去年11月2日，該公司向海南省委、省政府遞交了一份報(bào)告，建議對(duì)整改措施從自然科學(xué)、法律、政策、經(jīng)濟(jì)可行性四個(gè)層面展開(kāi)評(píng)估。“《整改方案》要求對(duì)鳳凰島項(xiàng)目整改進(jìn)行充分論證，我們提出的四點(diǎn)論證，至少有一條符合才能拆除。”前述法務(wù)向《中國(guó)新聞周刊》強(qiáng)調(diào)。
關(guān)于依法拆除爭(zhēng)議，公益律師馬榮真告訴《中國(guó)新聞周刊》，從法律上來(lái)講，環(huán)境侵權(quán)認(rèn)定遵循無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，即便項(xiàng)目可能通過(guò)各種方式取得了完整手續(xù)，但如果它對(duì)環(huán)境和生態(tài)的影響很大，項(xiàng)目主體依然要承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任。至于企業(yè)權(quán)益保障，她認(rèn)為這基于項(xiàng)目公司和政府簽約的另外一類(lèi)法律關(guān)系，企業(yè)在承擔(dān)責(zé)任的同時(shí)，可以向政府請(qǐng)求賠償。
“如果嚴(yán)格按照法定流程，政府不可能如期完成拆島目標(biāo)。”前述郵輪港公司法務(wù)表示。這名法務(wù)認(rèn)為，根據(jù)法律規(guī)定，拆島需首先調(diào)查有否違法情形，符合法定拆除條件則進(jìn)行告知、聽(tīng)證，確認(rèn)違法情形屬實(shí)后下達(dá)行政處罰決定；處罰決定送達(dá)相對(duì)人，如果相對(duì)人有異議，還可以進(jìn)行行政復(fù)議、行政訴訟。“現(xiàn)在的情況是限期拆除，先有了結(jié)論再做論證，程序上顛倒了。”
據(jù)郵輪港公司負(fù)責(zé)人介紹，去年12月31日，三亞市自然資源和規(guī)劃局首次就拆鳳凰島事宜與公司對(duì)談。“他們問(wèn)我們除了法律，商業(yè)上有什么要求，如果要拆，如何補(bǔ)償我們？我們說(shuō)你能不能拆還是個(gè)問(wèn)題。”談判就此擱淺。這位負(fù)責(zé)人向《中國(guó)新聞周刊》表示，截至目前，關(guān)于鳳凰島的具體拆除方案止于道聽(tīng)途說(shuō)，郵輪港公司尚未收到正式文件。他提出，希望全部保留鳳凰島已填海形成的陸域：假如不得不拆，所有費(fèi)用由政府承擔(dān)，“我們甚至建議政府收購(gòu)整個(gè)鳳凰島項(xiàng)目”。
對(duì)海口而言，葫蘆島拆除亦陷入了僵局。?？谑凶砸?guī)局在《解除土地出讓合同事先告知書(shū)》中提出，按土地出讓金及利息對(duì)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償。中科建設(shè)公司管理人則認(rèn)為，如擬拆除葫蘆島，至少應(yīng)根據(jù)該土地現(xiàn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格，擬定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。“你要整改，我們只能打官司。葫蘆島現(xiàn)在價(jià)值百億，我們的訴求是，或者依法依規(guī)審批給我們開(kāi)發(fā)，或者按照市值給我們賠償。”王念晴說(shuō)。
就葫蘆島和鳳凰島拆除相關(guān)議題，《中國(guó)新聞周刊》分別向?？谑形姓腿齺喪形麄鞑咳ズ稍?xún)，?？诜矫嬉院J島拆除相關(guān)事宜尚未協(xié)調(diào)清楚為由回絕了采訪，三亞方面截至發(fā)稿未能給出回應(yīng)。
“如果原來(lái)批準(zhǔn)海域使用權(quán)是依法依規(guī)的，那么收回海域使用權(quán)、實(shí)施拆除也要依法依規(guī)。如何做到依法依規(guī)，是當(dāng)前整改面臨的一大難題。”受訪的前海南省環(huán)保部門(mén)官員提道。
文昌市的東郊椰林曾是海南的風(fēng)景名片，而今陷入了生態(tài)修復(fù)困境，填島導(dǎo)致東郊椰林的海岸前移了近兩百米。攝影/本刊記者 黃孝光
生態(tài)背后的復(fù)雜考量
“在海南之前，國(guó)內(nèi)外并沒(méi)有拆島先例。和陸域的情形不同，圍填海形成之后，它會(huì)改變?cè)瓉?lái)的地形地貌，形成新的生態(tài)系統(tǒng)。拆除會(huì)造成生態(tài)系統(tǒng)的二次改變，甚至可能比填海帶來(lái)的影響更大。”前海南省環(huán)保部門(mén)官員稱(chēng)。
2018年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)濱海濕地保護(hù)嚴(yán)格管控圍填海的通知》，要求加快處理圍填海歷史遺留問(wèn)題：“已經(jīng)完成圍填海的，原則上應(yīng)集約利用，進(jìn)行必要的生態(tài)修復(fù)。依法處置違法違規(guī)圍填海項(xiàng)目；對(duì)嚴(yán)重破壞海洋生態(tài)環(huán)境的堅(jiān)決予以拆除，對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境無(wú)重大影響的，要最大限度控制圍填海面積，按有關(guān)規(guī)定限期整改。”
受訪的前海南省環(huán)保部門(mén)官員解釋?zhuān)诖?，他認(rèn)為從生態(tài)環(huán)境角度考慮，拆島整改需關(guān)注兩大核心問(wèn)題：“一是填島時(shí)手續(xù)，尤其是環(huán)保手續(xù)是否合規(guī)、齊全；二是圍填海完成之后，對(duì)周邊生態(tài)環(huán)境尤其是水質(zhì)的影響有多大、是否可控。”
山東大學(xué)海洋學(xué)院教授、中國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)漁業(yè)分會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)王亞民曾參與過(guò)海南圍填海項(xiàng)目的環(huán)評(píng)工作，接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)，他指出：“拆島相當(dāng)于第二次工程，本來(lái)前期工程已經(jīng)造成了一次的傷害，拆島很容易造成二次傷害。”整改過(guò)程中，“恢復(fù)原貌”的目標(biāo)設(shè)定較為常見(jiàn)，但他認(rèn)為這種提法并不科學(xué)。“拆島背后的邏輯，是認(rèn)為恢復(fù)原生態(tài)是一種好的做法，然而它對(duì)生態(tài)保護(hù)的理解有所偏差，因?yàn)橛行┥鷳B(tài)環(huán)境的改變往往是不可逆的。”
填海造地作為一種徹底改變海域?qū)傩缘幕顒?dòng)，若論證不充分、管理不嚴(yán)格，會(huì)帶來(lái)局部海域海洋生態(tài)系統(tǒng)退化、破壞自然岸線、加劇海洋環(huán)境污染等諸多弊端。與填海的嚴(yán)格審批相對(duì)，幾位受訪專(zhuān)家認(rèn)為拆島同樣需要經(jīng)過(guò)縝密論證，而不能貿(mào)然做出決定。“首先應(yīng)對(duì)是否拆除做科學(xué)論證，如果決定拆除之后再去論證拆除的可行方案，難免有非科學(xué)決策的嫌疑。”王亞民強(qiáng)調(diào)。
根據(jù)中央環(huán)保督察組披露的數(shù)據(jù)，2013年之后，海南省年均填海面積達(dá)550公頃，為之前20年年均填海面積的5倍。2017年督查組向海南反饋：“房地產(chǎn)企業(yè)指到哪兒，政府規(guī)劃跟到哪兒，鼓了錢(qián)袋，毀了生態(tài)。”督察組指出，政府不作為直接助推了違法開(kāi)發(fā)項(xiàng)目長(zhǎng)期得不到查處。海南地產(chǎn)開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)的矛盾繼而被推上風(fēng)口浪尖。
整改拆除過(guò)程中，生態(tài)與發(fā)展的矛盾，仍然尖銳敏感。“要發(fā)展郵輪母港，三亞除了鳳凰島別無(wú)選擇。母港的任務(wù)同樣也是中央給海南的，整改措施如果過(guò)激，這一任務(wù)就完不成。”受訪的海南省前環(huán)保部門(mén)官員表示。
鳳凰島被稱(chēng)為海南人工島的鼻祖，其吹沙填海源于上世紀(jì)90年代三亞港務(wù)局的規(guī)劃，計(jì)劃在此建設(shè)國(guó)際客運(yùn)港。2006年，鳳凰島建成中國(guó)首座8萬(wàn)噸級(jí)郵輪碼頭。“這個(gè)碼頭用了一兩年，世界上就出來(lái)10萬(wàn)噸以上的郵輪。有次一艘載著4000旅客的郵輪到了三亞?？坎涣?，我們只能讓它停在海上，我們派小船去接人。因?yàn)榇嬖诎踩L(fēng)險(xiǎn)，政府才要求我們填二島。”郵輪港公司負(fù)責(zé)人說(shuō)。鳳凰島二期填島于2014年動(dòng)工，2016年前后完工，目前通過(guò)了總規(guī)和控規(guī)，但詳規(guī)尚未通過(guò)。“我們剛準(zhǔn)備報(bào)詳規(guī)就遇到整改，被叫停了。”
公開(kāi)信息顯示，2020年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，該方案指出：“加快三亞向國(guó)際郵輪母港方向發(fā)展，支持建設(shè)郵輪旅游實(shí)驗(yàn)區(qū)，吸引國(guó)際郵輪注冊(cè)。”當(dāng)月，三亞中央商務(wù)區(qū)在鳳凰島郵輪母港填海區(qū)掛牌成立。
如何在兼顧?quán)]輪母港建設(shè)需求之下，完成環(huán)保督察整改的任務(wù)，成為三亞乃至海南當(dāng)前面臨的一大難題。受訪的海南省前環(huán)保部門(mén)官員解釋稱(chēng)，《整改方案》要求鳳凰島二島只保留郵輪母港碼頭部分，然而郵輪母港建設(shè)是個(gè)系統(tǒng)工程，除碼頭外還需要很多配套的服務(wù)功能：“郵輪母港顧名思義，郵輪的航線從這個(gè)地方始發(fā)，最后又回到這來(lái)。郵輪是個(gè)移動(dòng)五星級(jí)酒店，出去一周或半個(gè)月，所有的補(bǔ)給必須在這個(gè)島上來(lái)實(shí)現(xiàn)。此外自貿(mào)港方案還提到一個(gè)功能，吸引國(guó)際郵輪將來(lái)能在三亞注冊(cè)。注冊(cè)在哪個(gè)港，船的整個(gè)管理服務(wù)，例如船舶的檢驗(yàn)檢測(cè)、金融保險(xiǎn)等，就得在這個(gè)地方完成。”
“建設(shè)郵輪母港是發(fā)展的任務(wù)，同時(shí)又要兼顧生態(tài)環(huán)境保護(hù)。鳳凰島的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，核心是解決水動(dòng)力的問(wèn)題。對(duì)此，或許可以采取兩頭兼顧的措施，比如把一島、二島中間連接的部分開(kāi)一個(gè)口，讓水能充分交換。”這名官員提道。
根據(jù)《整改方案》，2020年底前三亞市需完成的整改任務(wù)有兩項(xiàng)，一是制定并實(shí)施生態(tài)修復(fù)方案，二是對(duì)鳳凰島二島整改拆除工作開(kāi)展充分論證。據(jù)他了解，目前三亞圍繞鳳凰島的整改提出了大中小三種方案，其中之一是按照《整改方案》拆除，并論證鳳凰島一島作為郵輪母港的可行性；不過(guò)在具體的拆除論證上，“專(zhuān)家并沒(méi)有特別意見(jiàn)一致地認(rèn)為應(yīng)該拆除”。
鳳凰島的整改，對(duì)三亞來(lái)說(shuō)，陷入進(jìn)退兩難。2020年12月22日，海南省生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室公開(kāi)約談三亞市政府，直指鳳凰島二島整改工作中存在的問(wèn)題：初步論證方案尚未進(jìn)入討論和決策程序；對(duì)拆除工作可能產(chǎn)生的法律糾紛等問(wèn)題沒(méi)有具體的應(yīng)對(duì)措施，整改工作整體推進(jìn)遲緩。對(duì)此三亞市政府負(fù)責(zé)人表態(tài)稱(chēng)，對(duì)約談所指出的問(wèn)題“全盤(pán)接受”：“三亞將聚焦問(wèn)題，立行立改，不折不扣地抓好鳳凰島二島整改落實(shí)工作。”
過(guò)去十年，海南南海熱帶海洋研究所所長(zhǎng)陳宏所在團(tuán)隊(duì)持續(xù)在鳳凰島做珊瑚修復(fù)工作。他告訴《中國(guó)新聞周刊》，鳳凰島一期工程建在白排礁之上，“對(duì)環(huán)境影響是肯定的”。二期工程所在海域珊瑚礁不多，破壞程度反倒不如一期。談起生態(tài)修復(fù)的難度，他認(rèn)為恢復(fù)原狀幾無(wú)可能：“就像一張紙，本來(lái)是很平整的，把它折疊再展開(kāi)，不管怎樣都會(huì)留下折痕。”陳宏提醒，政府對(duì)拆島應(yīng)審慎評(píng)估，避免造成二次生態(tài)損害。
除了拆島，毀壞紅樹(shù)林造成的海岸生態(tài)損害，要想修復(fù)如初幾乎無(wú)法實(shí)現(xiàn)。環(huán)保組織自然之友的公益律師馬榮真長(zhǎng)期關(guān)注海域生態(tài)保護(hù)，當(dāng)前正在就澄邁縣富力紅樹(shù)灣房地產(chǎn)項(xiàng)目破壞紅樹(shù)林的行為進(jìn)行公益訴訟。
“富力紅樹(shù)灣項(xiàng)目填海侵占澄邁縣花場(chǎng)灣紅樹(shù)林自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)92畝問(wèn)題尚未整改到位，又繼續(xù)在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)填海建設(shè)。澄邁縣不從加強(qiáng)紅樹(shù)林保護(hù)上下功夫，卻在撤銷(xiāo)自然保護(hù)區(qū)、減少自然保護(hù)區(qū)面積上花力氣，為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)‘量身打造’方案。”2020年5月，中央第三生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組向海南省反饋督察情況時(shí)，措辭嚴(yán)厲。今年1月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)文提到，圍填海整改以來(lái)富力公司累計(jì)種植真紅樹(shù)半紅樹(shù)約20萬(wàn)株，在不到一年的時(shí)間里完成紅樹(shù)灣項(xiàng)目?jī)?nèi)9.69畝枯死紅樹(shù)林和紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)92畝被填埋漁塘等區(qū)域的修復(fù)工作，成為整改的正面典型。
但馬榮真向《中國(guó)新聞周刊》表示，紅樹(shù)林生境未得到恢復(fù)的情況下，補(bǔ)種達(dá)不到修復(fù)的目的。“補(bǔ)種主要是在濕地公園，但更大的破壞其實(shí)是在已經(jīng)建成房子的地塊。”她認(rèn)為就紅樹(shù)灣項(xiàng)目而言，拆除現(xiàn)有建筑物和構(gòu)筑物，有助于恢復(fù)紅樹(shù)林生長(zhǎng)所需要的潮水交互。
回溯海南的圍填海沖動(dòng)，陳宏表示情有可原，關(guān)鍵在于，如何在發(fā)展和保護(hù)之間求得一個(gè)平衡。“保護(hù)與發(fā)展并不矛盾。”山東大學(xué)海洋學(xué)院教授王亞民認(rèn)為，拆島是一個(gè)系統(tǒng)性工程，不僅僅需要考慮生態(tài)環(huán)境，還需要征求經(jīng)濟(jì)學(xué)等各方面專(zhuān)家的意見(jiàn)。“需要從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度做好利弊分析，而利弊分析是非常復(fù)雜的科學(xué)問(wèn)題。”
（實(shí)習(xí)生朱穎莎對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)，應(yīng)受訪者要求，王念晴為化名）
